아프리카 식량안보를 위한 야심찬 다짐, 캄팔라 선언

이근표, 농촌진흥청 한-아프리카농식품기술협력협의체(KAFACI) 사무국장

아프리카연합(AU)은 2003년 마푸토 선언과 2014년 말라보 선언을 통하여 농업을 아프리카의 지속가능한 발전과 식량안보의 핵심 전략으로 삼아 왔다. 그러나 이 선언들은 이행 부족과 구조적 한계 속에 충분한 성과를 거두지 못했다. AU는 새로운 전환점을 마련하고자 2025년 1월 9일부터 11일까지 우간다 캄팔라에서 ‘포괄적 아프리카 농업 개발 프로그램(Comprehensive Africa Agriculture Development Programme: CAADP)* 특별 정상회의’를 개최했고, 그 결과 ‘캄팔라 선언(Kampala CAADP Declaration on Building Resilient and Sustainable Agrifood Systems in Africa)’이 채택되었다. 캄팔라 선언은 농업 생산성을 넘어 영양, 기후 회복력, 포용성, 무역, 거버넌스 등 식량 시스템 전반을 아우르며, 다양한 이해관계자의 참여와 구체적 이행 전략을 강조하고 있다.

* 마푸토 선언을 이행하기 위한 핵심수단으로 2003년 AU가 출범시킨 대륙 차원의 농업개발 이니셔티브

아프리카에서 농업은 기아와 빈곤을 해결하는 주요 수단으로 인식되어 있으며, 경제와 고용의 핵심 분야로서 아프리카 대륙의 지속 가능한 발전을 위한 전략의 중심에 자리해 왔다. 이러한 인식을 바탕으로, 아프리카 지도자들은 2003년 모잠비크 마푸토에서 개최된 AU 2차 총회에서 국가 예산의 최소 10%를 농업에 투자하고 연간 6%의 농업 성장률을 달성하겠다는 마푸토 선언을 발표하고, 이의 이행을 위한 도구로 CAADP를 출범시켰다. 이는 아프리카가 농업을 통해 자주적이고 지속가능한 발전을 추구하겠다는 대담한 의지를 보여준 이정표였다.

2014년, 적도기니 말라보에서 열린 AU 23차 총회에서는 이러한 비전을 재확인하며 '말라보 선언(Malabo Declaration on Accelerated Agricultural Growth and Transformation for Shared Prosperity and Improved Livelihoods)'을 채택했다. 이 선언은 △2025년까지 기아와 영양실조 종식 △빈곤 절반 감축 △대륙 내 농식품 교역 3배 확대 △생계·생산 시스템의 회복력 구축 등 보다 구체적이고 대담한 목표를 담고 있었으며, 격년으로 이행 사항을 점검하는 체계를 도입해 회원국 간의 상호 책무성을 강화하고자 했다. 

2022년에 진행된 이행 평가 결과에 따르면, 르완다와 같은 일부 국가가 정치적 의지와 투자만 있다면 농업 생산성과 식량안보에서 인상적인 성과를 낼 수 있다는 점을 제외하면, 대부분 국가는 마푸토 선언에서 약속한 농업 예산 10% 투자를 달성하지 못했고, 말라보 선언의 목표를 완전히 달성한 나라도 없었다. 이로 인해 농업 전환에 필요한 자원이 부족한 상황이 계속되었으며, 2024년 기준으로 아프리카 인구의 20%가 여전히 기아에 시달리고 있고 58%는 식량 불안정 상태에 처해 있다. 

이러한 미진한 성과는 CAADP의 하향식 접근과 농민 및 시민사회의 참여 부족, 국제 파트너와의 불균형적 협력 관계에 대한 비판으로 이어졌다. 아프리카 농업 정책이 실제 현장의 요구와 괴리되어 있으며, 농업 투자의 부족과 정책 이행의 비효율성으로 인해 구조적인 한계에 직면해 있다는 지적이 잇따랐다. 여기에 기후변화, COVID-19 팬데믹, 글로벌 공급망 위기 등 외생 변수들이 겹치며 기존의 전략만으로는 대응이 어렵다는 인식이 확산되었다. 이와 같은 배경 속에서, 2024년 열린 AU 37차 정상회의에서는 2025년까지 말라보 선언 목표 달성이 사실상 불가능하다는 점을 공식적으로 인정하였고, 새로운 전략과 비전을 담은 정책적 전환이 필요하다는 데 의견이 모아졌다.

AU는 2025년 1월 9일부터 11일까지 우간다의 수도 캄팔라에서 CAADP 특별 정상회의를 개최했다. 이 정상회의는 2014년에 채택된 말라보 선언의 이행을 촉진하고, 이를 기반으로 한 새로운 캄팔라 선언과 2026년부터 2035년까지 시행될 CAADP 10개년 전략 및 실행계획을 채택하는 것을 주요 목표로 삼았다. 10개월간 지역경제공동체, 전문가, 연구자, 농민단체, 여성·청년 그룹, 민간 부문, 개발 파트너 등 다양한 이해관계자의 폭넓은 참여를 통해 수립된 전략은 AU의 전문기술위원회(Specialised Technical Committes: STC)의 평가와 검토 과정을 거쳐 완성되었다.

정상회의 첫날인 1월 9일에는 AU 회원국의 농업부 장관들이 참석한 가운데 본격적인 회의를 진행했다. AU 농업·농촌경제·블루이코노미·지속가능한 환경(Agriculture, Rural Development, Blue Economy and Sustainable Environment: ARBE) 부서의 요세파 사코(Josefa Sacko) 위원은 CAADP 전략이 △식량 생산 확대, 농식품 가치사슬 강화 △역내 무역 촉진, 청년과 여성 일자리 창출 △기후 회복력 구축 등을 중심으로 구성되어 있으며, 포용성과 증거 기반의 거버넌스를 전략의 핵심 원칙으로 삼고 있다고 설명했다. 또한 우간다 농업부 장관이자 AU STC 의장 자격으로 전략 초안 작성을 주도한 프랭크 툼웨바제(Frank Tumwebaze) 장관은 “이제 계획 단계는 끝났다”며, 실행과 이행에 집중할 필요성을 강조했다. 그는 기술 발전과 농업 산업화, 기후변화 대응 시스템 구축이 향후 핵심 과제가 될 것이라고 지적하기도 했다.

회의 둘째 날인 1월 10일에는 외교부 장관들이 참여하여 전략 이행을 위한 외교적·정책적 고려사항들을 논의했다. 각국 간 협력 강화, 국제 파트너십 체계 정비, 외교적 자원의 동원 등이 주요 안건으로 다루어졌다. 마지막 날인 1월 11일에는 각국 및 정부 수반들이 참여하는 회의가 열려, 캄팔라 선언과 CAADP 10개년 전략 및 실행계획이 공식적으로 채택되었다. 이로써 아프리카 대륙은 농업을 기반으로 한 포용적 성장, 식량 안보 강화, 지역 통합과 경제 자립을 향한 새로운 전환점을 맞이하게 되었다. 

우간다의 요웨리 무세베니(Yoweri Museveni) 대통령은 "식량이 없고 구걸하는 아프리카는 진짜 아프리카가 아니라 식민지적이고 신식민지주의적인 아프리카다. 부끄러운 일이다.“라고 언급하며, 발전 전략 중 하나로 농산물에 부가가치를 더해야 한다고 강조했다. 예를 들어, 커피 생두 1kg은 2.5달러에 불과하지만, 이를 로스팅하고 포장하면 40달러에 판매할 수 있다고 설명하며, 가공을 통한 부가가치 창출은 아프리카 역내 부를 증산하고 일자리를 만들어내는 핵심이라고 역설했다.

캄팔라 선언은 2035년까지 아프리카 농업과 식량 시스템을 변화시키기 위한 여섯 가지 전략 목표를 담고 있다. 이 목표들은 말라보 선언의 연장선이지만, 더 구체적이고 포괄적으로 설계되었다.

1. 지속가능한 생산, 산업화 및 무역 확대
2035년까지 농식품 생산을 45% 늘리고, 손실을 50% 줄이며, 가공품 비중을 35%까지 높여 식량 공급을 안정시키고 부가가치를 창출하는 것을 목표로 한다. 또한, 아프리카 내 농식품 무역을 3배 확대하고, 비관세 장벽을 줄이며, 아프리카대륙자유무역지대(AfCFTA)와 연계해 역내 시장을 활성화한다.

2. 투자 확대 및 재정 동원
공공 및 민간 부문에서 2035년까지 1,000억 달러 투자를 유치해 농업 인프라와 기술 보급 등에 활용할 계획이다. 또한, 농업에 국가 예산의 10% 이상을 배정하겠다는 마푸토 선언의 원칙을 재확인하고, 민간 참여를 확대할 제도도 마련한다.

3. 식량 및 영양 안보 보장
기아율을 5% 미만으로 낮추고, 아동의 영양실조를 25%씩 줄이는 것을 목표로 한다. 이는 영양 중심으로의 농정 전환을 의미한다. 아프리카 인구의 60% 이상이 균형 잡힌 식단에 접근하도록 하여, 단순한 생산 확대를 넘어 식량안보를 추구한다.

4. 포용성과 공정한 생계 기반 강화

극빈층을 절반으로 줄이고, 농업을 통한 포용적 성장을 실현하며, 여성과 청년의 농업 참여 비율을 30% 이상으로 확대한다. 특히 성별 간 수확량 격차를 50% 줄이고, 이들의 자원 접근성을 높이며, 농촌사회 보호 제도를 강화한다.

5. 기후 위기 대응 및 회복력 있는 식량 시스템 구축
농경지의 30%를 지속가능한 방식으로 관리하고, 가구의 40%가 기후 충격에 대비할 수 있도록 시스템을 구축한다. 이를 위해 기후스마트 농업기술 개발, 조기 경보, 보험 및 재난 대응 역량을 확대할 계획이다.

6. 식량 시스템 거버넌스 강화
2035년까지 모든 국가가 캄팔라 선언의 목표를 자국 농업 계획과 예산에 통합하고, 이행 기반을 갖추도록 한다. 국가 간 협력과 상호 검토를 통해 진행 상황을 점검하고, 데이터 기반 책무성과 시민사회 참여도 강화할 예정이다.

캄팔라 선언은 포괄성과 포용성을 강조했지만, 시민사회와 학계는 여전히 구조적 한계와 실행력 부족에 대해 우려를 제기하고 있다. 과거 선언들과 마찬가지로 실행과 책무성이 뒷받침되지 않으면 실질적 변화로 이어지기 어렵다는 지적도 나온다. 또한 소농 중심의 생태농업, 권리 기반 접근, 토지권 등 핵심 이슈가 소외되었다는 점은 향후 이행 과정에서 보완되어야 할 과제로 꼽힌다.

1. 과거 선언의 반복과 약한 책무성에 대한 우려
과거에도 농업과 관련한 대담한 선언들이 있었지만, 실질적 성과는 부족했고, 말라보 선언의 목표 달성도 대부분 미달되었다. 시민사회는 캄팔라 선언이 과거와 다를 것인지에 대해 회의적이며, 실행 방식에 근본적인 변화가 없다면 또 하나의 미이행 선언에 그칠 것이라고 우려한다. 또한 현재의 격년 검토 방식은 실질적인 제재나 동기 부여 없이 형식에 머물고 있다는 점에서 책무성 강화를 요구하는 목소리가 크다. 시민사회는 각국 의회와 대중이 이행 과정을 감시해야 하며, AU가 중간 점검회의나 인센티브 제도를 통해 회원국의 이행을 독려해야 한다고 주장한다.

2. 민간 중심 투자 전략과 외부 의존에 대한 비판
캄팔라 선언은 1,000억 달러 규모의 민간 투자를 유치하겠다는 야심찬 계획을 포함하고 있지만, 이에 대해 대기업 중심의 이익 구조로 인해 소농이 배제될 수 있다는 비판이 제기되고 있다. 시민사회는 책임 있고 포용적인 투자 기준 마련과 함께, 토지권 보호 장치의 도입을 촉구하고 있다. 특히 지역 농민과 협동조합 중심의 지원 구조가 필요하다는 점을 강조한다. 동시에 정부가 여전히 AU 합의대로 농업 예산의 10%를 배정하지 못하는 상황에서 민간과 기부자에 대한 과도한 의존은 오히려 국가의 정책 자율성과 지속가능성을 해칠 수 있다는 우려도 제기된다.

3. 목표와 실행 간의 괴리
‘기아 제로(Zero Hunger)’나 ‘농식품 무역 3배 확대’ 같은 목표는 비전 차원에서 의미가 있으나, 현재 아프리카의 식량 불안정, 제도적 한계, 열악한 인프라 등을 고려할 때 실현 가능성에 의문이 제기되고 있다. 이러한 야심찬 목표가 공허한 구호로 끝나지 않기 위해서는, 중간 단계의 현실적인 목표를 설정하고, 실현 가능성이 높은 우선순위를 바탕으로한 단계적 접근이 필요하다는 지적이 있다.

4. 하향식 구조와 농민 참여, 생태농업 소외
선언문 작성을 위한 논의에 여성, 청년, 농민단체 등이 참여했다고 하지만 농업 전략은 여전히 하향식 접근이 중심이며, 외부 기부자나 글로벌 기업의 영향력이 크다는 비판이 있다. 시민사회는 이러한 구조 속에서 지역 농민 조직의 실질적인 참여가 부족했으며, 토착 지식과 생태농업 중심의 실행 전략이 소외되었다고 지적한다.

특히 캄팔라 선언의 지속가능한 농업 접근 방식에 대해서도 비판이 제기되고 있다. 선언이 농작물의 회복력 향상, 생물다양성 증진, 아프리카 소농의 현실에 부합하는 중요한 전략으로 여겨지는 농생태학(Agroecology)을 충분히 우선시하지 않는다는 점이 지적된다. 또한 생물다양성과 소농의 자율성을 보호하기 위한 적절한 안전장치 없이 생명공학 기술이나 디지털 도구에 지나치게 의존할 가능성에 대한 우려도 제기되고 있다.

5. 선언에서 소홀히 다뤄진 핵심 이슈들
캄팔라 선언은 농식품 시스템 전환의 전반적인 방향을 제시했지만, 일부 핵심 이슈들은 충분히 다뤄지지 않았다는 비판도 있다. 예를 들어, 토지권 개혁 문제, 목축업의 중요성, 물 관리 전략, 사회적 불평등과 권리 기반 접근 등은 선언에서 상대적으로 미흡하게 언급되었다. 특히 여성, 청년, 난민, 소수민족 등 소외계층의 보호와 식량권 보장 같은 요소는 선언의 이행 과정에서 반드시 보완되어야 할 과제들로 지적되고 있다.

캄팔라 선언은 아프리카 농업과 식량 시스템 전환을 위한 정치적 재결의를 상징하며, 과거의 마푸토 선언과 말라보 선언의 한계를 인식하고 보다 구체적이고 포괄적인 이행 계획을 제시했다는 점에서 중요한 진전을 보여준다. 단순한 생산 중심에서 벗어나 영양, 기후 회복력, 포용성, 무역, 거버넌스 등 식량 시스템 전반을 다루며, 특히 여성과 청년, 소농을 포함한 다양한 이해관계자의 참여를 강조한 점은, 완전하다고 볼 수는 없지만 과거와의 차별성을 갖기에 충분하다. 반면, 재정 부족, 약한 이행 구조, 과도한 민간 의존, 목표의 현실성 등 여전히 해결 과제가 크다.

캄팔라 선언의 성공은 각국의 정치적 의지와 책무성 확보, 시민사회와의 협력, 실행 가능한 단계별 전략 수립에 달려 있다. 한국은 기존 협력 채널을 캄팔라 선언의 목표에 정렬시키고 농업기술 협력, 영양 및 기후스마트농업 등 다층적 협력을 지속한다면 지속가능한 아프리카 농식품 시스템 확립에 실질적 동반자가 될 수 있을 것이다.

2003 Maputo Declaration on Agriculture and Food Security 
Malabo Declaration on Accelerated Agricultural Growth and Transformation for Shared Prosperity and Improved Livelihoods
3rd CAADP Biennial Review Report
Kampala CAADP Declaration On Building Resilient And Sustainable Agrifood Systems In Africa (2025) Ext./Assembly/Decl./3(XIX)